10月28日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）正式發布。

與“十四五”規劃建議相比，“十五五”規劃建議將“建設現代化產業體系”擺在更加突出的位置，這背后有何考量？遴選量子科技、生物制造等六大產業的底層邏輯是什么？“未來10年將再造一個中國高技術產業”意味著什么？“人工智能”出現8次，反映出怎樣的導向？

帶著這些關乎經濟發展全局的關鍵問題，近日，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了十四屆全國政協委員、中國社科院經濟研究所原所長黃群慧。

黃群慧深耕產業經濟領域多年，身兼國家制造強國建設戰略咨詢委員會委員，國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員等職，并連續擔任“十四五”“十五五”國家發展規劃專家委員會委員，對中國產業發展的底層邏輯與現實路徑有著深刻洞察。

在采訪中，他強調指出，在推動人工智能技術發展同時，不容忽視其就業替代與收入極化效應，技術創新的社會政策必須納入考量范圍。

“建設現代化產業體系”為戰略任務首位，有三方面現實考量

NBD：與“十四五”規劃建議相比，“十五五”規劃建議把“建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基”擺在更突出的位置，您認為這一排序變化背后反映了中央對當前國內外形勢怎樣的新判斷？

黃群慧：我個人認為，將“科技創新”與“現代化產業體系”兩項任務的前后位置互換，并非根本性調整。今年《政府工作報告》把“大力提振消費”置于首位，其次才提及新質生產力和現代化產業體系，這個變化更值得關注——它意味著宏觀政策短期內更突出需求側，而以往文件通常先談供給側。鑒于今年經濟下行壓力較大，為實現5%左右的GDP目標，短期提振消費很關鍵。但“十五五”規劃屬于中長期部署，因此重回“供給側在前、需求側在后”的慣例，第三項任務才提出“建設強大國內市場”。

其實，科技創新與產業體系本質上是“0→1”與“1→N”的關系：科技創新解決“0→1”的突破，產業體系完成“1→N”的擴散；缺少后者，新質生產力便無法落地，缺少前者，產業也難以實現跨越式升級。中央強調“科技創新與產業創新深度融合”，創新鏈要與產業鏈深度融合，正說明二者不可分割。

將“建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基”置于首位，特別具有三方面重要意義：

首先，從動能轉換角度看，到2035年基本實現社會主義現代化，人均GDP需達到中等發達國家水平，GDP必須保持一定增速。要保持增速，從產業看實際上就是尋找新的增長動能。當前傳統產業占比約80%，其轉型升級可形成十萬億元級的新增市場，是未來增長動能的重要支撐。同時，未來產業、戰略性新興產業也是支撐傳統產業轉型升級的關鍵，彼此相互賦能，共同構成新增長動能。因此，通過構建現代化產業體系，可以系統推進動能轉換，為中長期發展提供堅實支撐。

其次，從戰略根基角度看，實體經濟是我國發展的本錢，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上。將“建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基”列為首條，正是把實體經濟根基擺在更重要的戰略地位。

最后，從安全韌性角度看，百年未有之大變局下，外部環境不確定性顯著上升，強大的實體經濟能夠增強國民經濟抗沖擊能力，新冠疫情期間的實踐已充分證明這一點。而制造業作為實體經濟的核心，既是科技創新的主戰場，也是創新成果應用與迭代的重要載體；金融等生產性服務業等都是圍繞制造業來展開。所以“加快高水平科技自立自強，引領發展新質生產力”的落腳點還是要落到制造業的發展上。脫離了制造業，技術創新將失去依托。

今年4月，在部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談會上，習近平總書記旗幟鮮明地指出，“必須把因地制宜發展新質生產力擺在更加突出的戰略位置”。因地制宜發展新質生產力最終要落到具體產業上，不同地區要立足自身稟賦，區分傳統產業、戰略性新興產業與未來產業的不同特性，差異化推進升級。就此而言，“建設現代化產業體系”與“發展新質生產力”相輔相成，很難截然分開。

對三類產業的資金和政策配置需“因業施策”

NBD：在資源有限的約束下，國家應如何平衡對傳統產業的轉型升級投入與對戰略性新興產業、未來產業的超前投入？政策資源如何配置，才能避免“兩頭落空”？

黃群慧：這個問題確實很重要。首先，發展新質生產力絕不能忽視、放棄傳統產業。傳統產業占比高，其改造升級直接決定整體經濟轉型升級的成敗。同時，其綠色化、智能化、數字化轉型進程又必須依賴新興技術和未來技術來賦能。

產業劃分是以技術成熟度為標準，但在實際演進中，傳統、新興與未來產業呈融合共生之勢：未來產業、戰略性新興產業為傳統產業提供技術來源，傳統產業的升級需求又反向帶動新技術、新產品的產業化。因此，不能將這三類產業對立起來，所以不存在非此即彼、“兩頭落空”的邏輯。

但是，三類產業的投入機制確實不太一樣。未來產業技術路線高度不確定，投入風險很大，《建議》里也提到要“探索多元技術路線”。如果說，10個技術路線里有1個成功了，其他9個的投入都是沉沒成本，這也是顛覆性技術創新的特點。所以政府不能充當投資主力，而應通過設立引導基金，撬動資本市場形成“耐心資本”“風險資本”接力投入。

就戰略性新興產業而言，由于技術路線相對清晰，加上之前地方政府和國有企業的考核導向，供需兩側都有相應的政策支持，部分領域迅速擴張，一些產業已經出現“內卷式”競爭苗頭。所以，下一步政策重心還是要引導產業健康有序發展。

而對傳統產業，尤其是中小型傳統產業企業，國家應通過專項資金、公共服務平臺、標準推廣、技術對接等多種方式，推動其數字化、智能化轉型。目前，工信部已就制造業數字化轉型出臺系列扶持政策，下一步可進一步擴大覆蓋面、提高精準度。

綜上，三類產業特性各異、投入機制不同，資金和政策必須“因地制宜、因業施策”。

前瞻布局六大未來產業兼顧了三大維度

NBD：《建議》提出前瞻布局未來產業，推動量子科技、生物制造、氫能和核聚變能、腦機接口、具身智能、第六代移動通信等成為新的經濟增長點。這些產業的技術路徑和成熟度差異巨大。在您看來，國家遴選這六大領域的底層邏輯是什么？

黃群慧：我認為遴選上述領域，同時兼顧了三大維度：其一，技術的原始創新性與顛覆性；其二，未來成長為戰略性新興產業所帶來的前后向關聯效應及市場潛力；其三，大國博弈背景下的國家安全與產業戰略制高點需求。

具體而言，六大方向其實分別體現了新一輪科技革命與產業變革的核心賽道：氫能代表著未來能源的重要方向，盡管技術路線尚不確定，但契合全球能源轉型大勢；量子科技一旦實現突破，其顛覆性與滲透面極為廣闊，但目前距離成熟應用還很遙遠；生物制造相對成熟些，但也是我國產業鏈的突出短板，伴隨生命科學需求升級，具備顛覆性潛力；腦機接口、具身智能及第六代移動通信則共同構成智能化、數字化基礎設施的前沿方向，前者與腦科學深度耦合，后者則是未來數字社會的底層支撐。

這幾大方向確實是人類科技未來發展的幾大領域，意在為國家創新體系提供長期努力坐標。

NBD：這六大領域中，哪些最可能在未來5年內率先實現商業閉環和規模化收入？

黃群慧：“前瞻布局”為我們指明了方向，但是未來產業的技術路徑和突破節點都具有高度不確定性，五年規劃期內能否取得實質性進展還難以預判。

以生物制造為例，細分領域，比如一些創新藥已經陸續進入應用，但距離基礎性、系統性突破仍需時日；腦機接口、氫能、核聚變、量子科技等則更多處于多路徑探索階段，部分還停留在實驗室或小范圍示范；相較之下，6G因延續5G演進軌道，標準化與產業化節奏相對清晰，或許更接近規模商用門檻，但還有待應用場景的深入開發。

不過，單點應用與系統性市場爆發并非一個概念，能否形成規模化收入仍取決于技術成熟度、成本曲線與需求場景等多重因素。

NBD：跨越從“實驗室”到“市場”這道鴻溝，當前最缺失的要素是什么？

黃群慧：這個問題可以從兩個層面來看：一是技術本身有沒有突破，有沒有達到能夠產業化的程度；二是技術已經突破了，產業化體制機制是否健全。

中央強調推動科技創新和產業創新深度融合，現在看這也恰恰是我們要解決的問題，二者之間確實存在鴻溝。即便技術就緒，如果缺乏配套的產業生態、標準體系、商業模式與耐心資本，同樣無法完成規模化落地。當前科研體系存在發完文章評職稱、“結項即終點”、成果轉化路徑不暢等問題；而產業端又缺少原始創新的技術源，社會上科技成果轉化服務機構也還不太成熟。

現在強調推動科技創新與產業創新深度融合，核心在于強化企業科技創新主體地位。現在國外許多大企業，都非常重視基礎研發投入，從最初的原始創新到最終的產業化都在企業內部完成，實現了科技創新和產業創新的內部一體化。

而我國在這方面確實還存在一些短板。比如，央企下設大量研究院，過去這類研究院多承擔國家級任務，天然肩負行業共性技術研發職責。但一旦這些機構轉為集團內部科研機構，其研究重心便逐漸聚焦于企業自身的具體技術，對行業共性技術與原始創新投入動力減弱。而行業共性技術本可以為眾多中小企業提供創新源頭，缺失了這個環節，將直接削弱整個產業的競爭力。

因此，我們亟需通過體制機制改革，鼓勵和引導龍頭企業、央企研究院逐步回歸公益性，承擔行業共性技術研發功能，打通科技創新與產業創新之間的結構性鴻溝。

未來10年高技術產業必須實現“翻番式”躍升

NBD：國家發改委主任鄭柵潔在介紹和解讀黨的二十屆四中全會精神發布會上明確提出“這些產業蓄勢發力，未來10年將再造一個中國高技術產業”。這意味著什么？這種“再造”是體現在對現有產業體系的結構性替代上，還是增量拓展上？

黃群慧：這個表述可能意在昭示我國產業創新的前景目標。

可以從兩條主線來理解：首先，2035年我國要基本實現社會主義現代化，屆時我們將建成科技強國，未來10年正是攻堅沖刺期，高技術產業必須實現“翻番式”躍升。

其次，“再造”一詞通常蘊含“顛覆性突破”之意，類似制造業里的“產業基礎再造工程”所強調的，在核心零部件、基礎工藝、基礎材料等關鍵環節實現根本性提升，改變長期以來依賴國外的格局。就此而言，“再造一個中國高技術產業”既包括產業基礎的高級化，也就是你提到的所謂“結構性替代”，也預示著整個高技術產業面貌的系統性更新。

不過，新一輪科技革命與產業變革雖被冠以“革命”之稱，但這個過程一定是“演化+突變”的結合體，并非對既有體系的全盤拋棄。比如，現在算力是一個革命性突破，但實際上它仍然需要建立在第二次工業革命所奠定的電力基礎之上。不可能說“再造一個中國高技術產業”和現在的高技術產業完全沒關系。

當然，未來10年如果量子科技、氫能、腦機接口等領域能夠實現全球范圍突破，無疑會孕育出全新的高技術產業場景，但是否能在規劃期內真正突破還不確定。可以確定的是，高技術產業在增量上能夠擴張，這個增量既包括原有高技術產業規模的做大，也包括全新高技術產業的產生，這個增量拓展會是一個“翻番”或者“再造”的體量。

所以，“再造”既包含結構替代的成分，更落腳于增量拓展，核心在于高技術產業基礎的高級化與科技自立自強能力的顯著提升。

NBD：它將對中國的產業結構、貿易結構乃至全球分工地位產生怎樣的影響？

黃群慧：產業鏈分工的本質是價值鏈分工。隨著我國產業鏈附加值持續提升，我國在全球價值鏈中的位勢將從“中低端”邁向“中高端”；與之相應，高技術產品在我國對外貿易中的比重也將顯著提高，最終推動國家分工地位向研發、設計、品牌、標準等上游環節躍升。

要在科技金融框架內適度放寬金融創新管制

NBD：《建議》新增了“發展創業投資，建立未來產業投入增長和風險分擔機制”。您認為這一機制的具體形態可能是什么？

黃群慧：未來產業兼具戰略重要性與高度不確定性，既要持續加大投入，又要分散巨大風險。《建議》提出“投入增長”與“風險分擔”并重，是符合未來產業特性的。

具體而言，可以把握以下幾條原則：首先，國家要設立未來產業引導基金，但堅持“引導”定位，不做主力出資者。其次，依托引導基金，來撬動市場化的耐心資本、風險資本、創新資本進入，形成多層次、接力式的融資體系。另外，把金融創新空間留給市場，要允許并鼓勵研發保險、政企共擔等多種工具的創新試驗，監管層面可以在科技金融框架內適度放寬管制。

我還想強調一點，未來產業在多路徑試錯階段是允許有泡沫的，但一定是市場共同追逐而形成的泡沫，而不是政府推動的泡沫。經過大浪淘沙后成功的路徑才能走出來。事實上，未來產業的多路徑探索必然伴隨著大量失敗案例，就像大模型領域DeepSeek走出來，但其實它是幸存者，背后有海量中小企業的試錯與淘汰。

制度設計的關鍵，是讓各類金融主體通過不斷的金融創新，從產品、市場、鏈條三個維度上來分散風險。

這次《建議》還專門提到“培育獨角獸企業”，實際上正是因為很多未來產業是靠獨角獸企業去探索的。除了獨角獸企業還有瞪羚企業。這里延伸一點，大企業與獨角獸、瞪羚企業之間的協同關系同樣至關重要。以日本為例，其經濟長期低迷雖有宏觀需求等多重原因，但一個重要因素是：眾多追求工藝極致的大象企業未能將主要精力投向新一輪科技革命和產業變革，導致在原創的智能化、數字化技術方面落后于美國。近年來，日本瞪羚企業逐步涌現，但也面臨如何與大企業形成良性互動的問題。

我認為理想的未來產業發展生態應該同時包含兩類主體：一是數量充足、迭代活躍的瞪羚與獨角獸企業，提供持續的創新活力；二是體量龐大、資本雄厚的大象企業，發揮經濟“穩大盤”作用。

二者并非孤立存在，而應通過市場機制構建共生格局：大象企業可以憑借資本優勢并購瞪羚企業，或設立風險投資平臺，孵化、培育更多獨角獸與瞪羚企業；瞪羚、獨角獸企業則憑借技術與場景創新，為大企業注入新增長曲線。不同規模企業在同一生態中各居其位、優勢互補、共同演進，最終形成“價值共創”的繁榮局面，支撐整個經濟持續升級。

對集成電路等重點領域通過新型舉國體制逐環節拆解攻關

NBD：《建議》提出以“超常規措施”“全鏈條推動”集成電路、工業母機等重點領域關鍵核心技術攻關，追求“決定性突破”，措辭較“十四五”更為明確有力，您如何解讀？

黃群慧：確實是更有力。一方面，集成電路、工業母機等等這些領域“卡脖子”問題對我國制約極大，也是美國對我技術打壓的核心“抓手”；另一方面，自2015年啟動制造強國戰略至今十年，我國工業已由“大而不強、全而不強”邁向新階段，一批關鍵核心技術實現突破，并且可能還會出現一些顛覆性技術路徑，為集中兵力攻堅提供了底氣和信心。

所以，亟需通過新型舉國體制來采取超常規舉措。這句話前面一句就是“完善新型舉國體制”，而新型舉國體制需要在市場化、國家主導與國際開放之間取得平衡，面對外部制約，實際上破題還是比較難的。但是集成電路、工業母機這些領域又很重要，所以也需要去探索怎么通過新型舉國體制來推動；加上2035年建成科技強國的目標倒逼，而現階段產業基礎與研發積累都已具備，再經過五年的集中攻堅，也是完全有條件取得決定性突破的。

NBD：超常規意味著要打破常規。您認為當前最需要突破的“常規”是哪些環節？

黃群慧：當前最需要打破的“常規”集中在兩點：一是研發投入強度大幅提升與投入方向持續優化；二是科技體制機制還存在突出堵點。與未來產業“多路徑試錯”的高度不確定性不同，集成電路、工業母機等領域需求方向非常明確，產業鏈條又很復雜，新型舉國體制恰恰適用這些領域。

以集成電路為例，產業鏈條里的各個環節可能都需要一定的突破，那么就可以通過新型舉國體制采取超常規舉措，一個環節一個環節地分析拆解、缺哪補哪，這樣甚至可以反向帶動整個制造業的基礎再造。

具體科技體制方面的改革應聚焦：科研人員考核、人才培養與使用、跨主體協同創新、國家重點實驗室布局等等，形成支持“全鏈條”攻關的科研生態。

NBD：如何避免“全鏈條推動”過程中可能出現的資源分散問題？

黃群慧：“全鏈條推動”并非平均用力。資金和政策資源可以在鏈條各環節動態精準配置，重在補短板，缺哪補哪，不會因為支持某一環節而擠占其他環節投入。

技術創新的社會影響必須納入政策考量

NBD：“人工智能”在《建議》中出現8次，“人工智能+”行動更是被明確作為“全方位賦能千行百業”的重要舉措。您認為這反映出怎樣的導向？

黃群慧：今年的《政府工作報告》以及相關文件都對人工智能作出部署。就總體導向而言，“人工智能+”已被確立為新型工業化的核心抓手。因為人工智能本身就是具有廣泛滲透性、基礎性與潛在顛覆性的技術，當然要讓它賦能實體經濟的千行百業。

而我國制造業增加值占全球的30%，應用場景極為豐富，這正是相較于美國“底層根技術優勢”的我國的差異化競爭力。發揮場景優勢，以大規模制造業需求來反哺人工智能迭代，正是我們后發趕超的關鍵策略，也是“人工智能+”全方位賦能千行百業的現實基礎。

開展“人工智能+”既可以實現產業，尤其是制造業的數字化、智能化升級，還能夠推動人工智能產業自身發展，從而形成以需求來牽引原始創新的獨特路徑。同時，也會改變我們生活的方方面面。

NBD：在“十五五”時期推進“人工智能+”行動，應如何解決不同行業（尤其是中小企業）的技術適配與成本難題？

黃群慧：政策方向是明確的，企業需要根據自身技術、資金條件循序漸進。當然，政府也要鼓勵。這個過程必定是一個漫長的演化過程。

NBD：在推動人工智能與產業、民生、治理深度結合的同時，如何建立有效的治理體系，平衡創新發展與倫理風險？

黃群慧：人工智能治理是一個重大社會命題，國內外都在討論其對人類社會的系統性影響。我只想強調一點：技術創新的社會影響必須納入政策考量。人工智能對就業的替代效應及其帶來的收入極化，已不容忽視。我的核心觀點是，不能一味地去推動人工智能技術的發展，一定要考慮到它帶來的社會影響。科技創新必須堅持“包容性”，從宏觀意義上說，新型工業化過程不僅要追求先進性，也要體現包容性，從微觀意義上說，企業創新要重視社會責任，要“科技向善”，要重視ESG（環境——社會——治理）。實際上，如果企業創新和工業化過程缺乏包容性，最終反而會阻礙技術進步。

一個典型的事件就是，第一次工業革命期間，機器大規模替代手工勞動，導致大量工人失業。1811年英國爆發“盧德運動”，就是工人砸機器運動，社會沖突一度阻礙了技術擴散。今年的諾貝爾經濟學獎授予喬爾·莫基爾（Joel Mokyr）、菲利普·阿吉翁（Philippe Aghion）與彼得·豪伊特（Peter Howitt），他們揭示了創新是個創造性破壞過程，也指出創新所需要的文化土壤，如果忽視文化、歷史與社會條件，破壞力量可能反過來抑制創新。

當前，人工智能對就業結構、收入分配的影響已現端倪。若缺乏社會保障、社會救濟等兜底措施，而一味推進技術落地，既違背《建議》強調的“推動人的全面發展”思想，也與“全體人民共同富裕”目標相沖突，更不符合新發展理念。

新發展理念強調創新、協調、綠色、開放、共享五大理念的內在統一，不能僅僅理解為創新發展理念，而高質量發展是新發展理念指導下的發展，也不能僅僅將其單獨理解為創新發展。新發展理念的五大理念內在統一在發展過程中，創新是發展的第一動力，協調、綠色、開放對應的是發展過程中需要處理好的各個要素、人與自然、中國與世界等重大關系，而發展的成果一定要由全體人民共享。

以無人駕駛出租車為例：如果政府在未給被替代的出租車司機安排好出路的情況下，就在出租車行業以行政手段引入無人駕駛，實質上是把壟斷收益部分讓渡給無人駕駛汽車制造企業，而讓一線司機承擔轉型成本。這種做法雖然支持了創新發展，但既損害了成果共享原則，也背離了共享發展理念。個人購買無人駕駛汽車作為消費體驗，屬于自愿市場交易，無可厚非；但用行政力量在壟斷行業推行替代性技術，卻不提供補償與轉崗路徑，則明顯有違新發展理念的內在統一要求。

當然，人工智能治理的具體規則，需要在法學、社會學、人類學、技術倫理等多學科互動中持續演化，并與國際治理進程保持對接。不同行業屬性差異顯著，監管重點也應分類施策。