10月28日，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）正式發(fā)布。

記者注意到，此次《建議》在投資、消費(fèi)等領(lǐng)域出現(xiàn)多個新提法。這些新提法背后有怎樣的深意？在我國經(jīng)濟(jì)邁向“十五五”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，如何破解消費(fèi)率偏低、內(nèi)需動力不足的深層矛盾？面對復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外環(huán)境，深化改革的突破口究竟在哪里？

帶著這些關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的核心問題，近日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了第十四屆全國政協(xié)委員尹艷林。

尹艷林深耕宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域多年，曾長期任職于國家發(fā)改委和原中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，曾對中國經(jīng)濟(jì)體制改革、供需結(jié)構(gòu)調(diào)整等議題有著深刻洞察和獨(dú)到見解。

他直言不諱當(dāng)前面臨的一些問題背后是深層次的體制問題，坦言當(dāng)前改革進(jìn)入深水區(qū)的特征更加明顯。他對擴(kuò)大內(nèi)需、全國統(tǒng)一大市場等領(lǐng)域的問題，都提出了具體的改革方向和建議。

新型城鎮(zhèn)化仍然是經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎

NBD：《建議》在“十五五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)中提出，全要素生產(chǎn)率穩(wěn)步提升，居民消費(fèi)率明顯提高，內(nèi)需拉動經(jīng)濟(jì)增長主動力作用持續(xù)增強(qiáng)。這對今后幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會產(chǎn)生哪些影響？

尹艷林：全要素生產(chǎn)率穩(wěn)步提升對應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展階段的創(chuàng)新驅(qū)動邏輯。創(chuàng)新發(fā)揮作用，首先就表現(xiàn)在全要素生產(chǎn)率的提升。這一表述是從供給端突出科技進(jìn)步的重要性。

居民消費(fèi)率明顯提高則對應(yīng)需求端。我國目前消費(fèi)率仍偏低，尤其與發(fā)達(dá)國家相比差距明顯。但判斷消費(fèi)率高低要從靜態(tài)與動態(tài)兩個視角來分析。

靜態(tài)地看，某一時期消費(fèi)增長率與投資增長率之間是此消彼長的關(guān)系，投資率下降，消費(fèi)率就上升。

目前我國消費(fèi)率仍然偏低

動態(tài)地看，消費(fèi)率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)。改革開放初期，我國人均收入低、恩格爾系數(shù)高，大部分收入都用于保基本消費(fèi)，消費(fèi)率一度高達(dá)60%以上。隨著收入水平提高、恩格爾系數(shù)下降，居民儲蓄轉(zhuǎn)化為投資，投資率就上升。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級、投資增速放緩，消費(fèi)率又會重新回升。

“居民消費(fèi)率明顯提高”這一目標(biāo)，針對我國消費(fèi)率偏低的現(xiàn)實(shí)，意在通過擴(kuò)大消費(fèi)來增強(qiáng)內(nèi)需對經(jīng)濟(jì)增長的拉動力。需要指出的是，內(nèi)需既包括消費(fèi)也包括投資，《建議》也提到保持投資合理增長，所以并非只要消費(fèi)、不要投資。

至于我國工業(yè)化的增長動力來自哪里？城鎮(zhèn)化是否還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)？我認(rèn)為我國仍處于城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)期，新型城鎮(zhèn)化仍然是經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。

盡管城鎮(zhèn)化率增長放緩，但農(nóng)村仍有數(shù)億人口要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。目前，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率要低很多，這涉及2億多人。解決他們的落戶、教育、醫(yī)療、住房、社保等公共服務(wù)問題，需要大量投資。

目前我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到67%

讓有錢且愿消費(fèi)的人順利消費(fèi)

NBD：《建議》提出清理汽車、住房等消費(fèi)不合理限制性措施，這是基于怎樣的形勢判斷？其背后隱含的問題是此前地方政府的路徑依賴，還是治理能力的不足？

尹艷林：我曾說過，當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需最簡單最直接的辦法，是讓已具備支付能力且有消費(fèi)意愿的群體能夠順利消費(fèi)。有錢、想消費(fèi)又不能消費(fèi)，就是因?yàn)楦鞣N限制抑制了這部分需求，比如汽車、住房限購等。

為有錢且愿消費(fèi)的人釋放需求，這樣就可以直接帶動相關(guān)商品銷售，從而擴(kuò)大總需求，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)增長反過來又帶動收入提升。雖然這不是唯一的辦法，但是一條最直接、最簡單、最有效的提振消費(fèi)的路徑。

這是基于現(xiàn)在的需要，也是落實(shí)此前中央既定部署的必然要求。擴(kuò)大內(nèi)需要把提振消費(fèi)放在首位，汽車、住房作為大宗消費(fèi)代表，其帶動作用最為直接，見效更快、關(guān)聯(lián)更廣。

一旦限制放開、交易增加，肯定會帶來財(cái)政收入。但為什么還有地方?jīng)]取消，真正的問題在于治理理念與治理能力。不能簡單靠“堵”，而要“疏”。不合理限制就是“堵”，部分城市仍沿用“堵”式管理，以限制替代服務(wù)，屬于最原始的治理手段，效果有限且副作用明顯。《建議》在深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化方面有一句很重要的話——“推進(jìn)超大特大城市治理現(xiàn)代化”，講的就是這個問題。

NBD：在您看來，清理這些限制是會以一個全國統(tǒng)一的“大手術(shù)”方式推進(jìn)，還是依然交給地方“小步慢走”？

尹艷林：這是中央明確提出的要求，相關(guān)部門和地方應(yīng)該會加快推進(jìn)落實(shí)。比如汽車領(lǐng)域的問題就涉及交通等配套管理能力能否跟上、治理方式要不要變革等。另外，鑒于各地情況差異顯著，預(yù)計(jì)不會采取“一刀切”的全國“大手術(shù)”，而將交由地方在中央部署框架內(nèi)制定具體方案，逐步實(shí)施。

需及時上調(diào)個稅起征點(diǎn)并優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)

NBD：有專家認(rèn)為優(yōu)化個人所得稅制度是激活內(nèi)需潛力的關(guān)鍵抓手，可以定向減輕中等收入群體負(fù)擔(dān)。對此，您怎么看？您覺得在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，提高個稅起征點(diǎn)是否可行？

尹艷林：我一直主張?zhí)岣邆€人所得稅起征點(diǎn)，并適度下調(diào)45%的最高邊際稅率，個稅起征點(diǎn)可以提高到8000元至1萬元。

《建議》提到，我國就業(yè)和居民收入增長壓力較大。在這個背景下，要提振消費(fèi)，我認(rèn)為通過提高個稅起征點(diǎn)、降低邊際稅率，讓有關(guān)群體少繳點(diǎn)稅、多拿點(diǎn)收入，是增加居民可支配收入的一個比較有效、直接的辦法。

當(dāng)然提高起征點(diǎn)、降低最高邊際稅率確實(shí)會減少財(cái)政收入，但規(guī)模相對有限：一方面，我國個稅占稅收總收入比重大約在8%左右；另一方面，45%邊際稅率覆蓋人群極少，下調(diào)后對財(cái)政影響可控。通過減稅這種“稅式支出”方式直接讓老百姓增加可支配收入，更直接更有效，不存在間接給誰發(fā)錢的問題，其效果優(yōu)于財(cái)政二次分配。

相反，起征點(diǎn)偏低導(dǎo)致中等收入群體稅負(fù)相對較重，且該群體受股市、樓市調(diào)整影響，財(cái)產(chǎn)性收入下降，房貸壓力增加，提高其可支配收入對提振消費(fèi)的邊際效應(yīng)顯著。

因此，無論從必要性還是可行性看，再次上調(diào)起征點(diǎn)并優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)都是需要及時推進(jìn)的。

NBD：《建議》提出，提高資本市場制度包容性、適應(yīng)性，健全投資和融資相協(xié)調(diào)的資本市場功能。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“十五五”期間，資本市場牛市有望成為提振消費(fèi)的放大器。您怎么看？

尹艷林：中央的態(tài)度是明確的，但僅依靠資本市場還不足以支撐擴(kuò)大內(nèi)需。股市上漲當(dāng)然有財(cái)富效應(yīng)，但能否以及何時轉(zhuǎn)化為消費(fèi)支出，還需要經(jīng)過多重傳導(dǎo)，存在不確定性。

投資要“見物又見人、物上要見人”

NBD：您多次強(qiáng)調(diào)有效需求不足是核心矛盾，《建議》提出以新需求引領(lǐng)新供給，這是否意味著政策重心從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革轉(zhuǎn)向需求側(cè)激活？

尹艷林：不能這樣理解。《建議》提出，堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點(diǎn)，堅(jiān)持惠民生和促消費(fèi)、投資于物和投資于人緊密結(jié)合，以新需求引領(lǐng)新供給，以新供給創(chuàng)造新需求，促進(jìn)消費(fèi)和投資、供給和需求良性互動。以新需求引領(lǐng)新供給并非簡單的需求側(cè)邏輯，而是強(qiáng)調(diào)先通過多維度政策創(chuàng)造新的有效需求，再由需求牽引供給升級。

創(chuàng)造新需求跟“堅(jiān)持惠民生和促消費(fèi)、投資于物和投資于人緊密結(jié)合”是相關(guān)的。惠民生領(lǐng)域的大量政策都可以轉(zhuǎn)化為新增需求。無論是“兩新”政策，還是提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的措施，只要設(shè)計(jì)得當(dāng)、與消費(fèi)直接掛鉤，居民拿到錢就去消費(fèi)，就能形成新的需求，從而催生新供給。所以這里強(qiáng)調(diào)的是惠民生政策要與促進(jìn)消費(fèi)相結(jié)合。

同樣，“投資于人”所指向的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生短板，本身就會產(chǎn)生新的需求，并帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)增長。

新供給創(chuàng)造新需求方面，現(xiàn)在新一代手機(jī)、新能源汽車、智能家電等創(chuàng)新產(chǎn)品，正是通過供給端迭代激發(fā)潛在需求。

近年來我國新能源汽車銷量持續(xù)增長

因此，所謂“政策重心從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革轉(zhuǎn)向需求側(cè)激活”的說法并不準(zhǔn)確，當(dāng)前仍是圍繞擴(kuò)大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點(diǎn)，統(tǒng)籌供需兩端，政策的重心在擴(kuò)大需求，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與擴(kuò)大內(nèi)需是兩個不同層次的問題，不存在所謂“轉(zhuǎn)向”問題。

NBD：《建議》提出把投資于物和投資于人緊密結(jié)合。在您看來，未來五年什么樣的投資才算得上是真正的“投資于人”？

尹艷林：這里的關(guān)鍵詞是“緊密結(jié)合”。提出“緊密結(jié)合”并非簡單否定“投資于物”，而是基于發(fā)展階段變化作出的深化與拓展。經(jīng)過多年高強(qiáng)度建設(shè)，我國傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施已具備相當(dāng)規(guī)模，但我認(rèn)為仍存在空間，特別是新基建，“十五五”期間仍會安排必要項(xiàng)目，同時更加強(qiáng)調(diào)與“投資于人”的緊密銜接。

“緊密結(jié)合”就是不能把投資于物和投資于人割裂開，這里投資對象雖然依然是“物”，但最終服務(wù)對象是“人”。投資要“見物又見人、物上要見人”，既形成實(shí)物工作量，又直接惠及城鄉(xiāng)居民。

比如，新型城鎮(zhèn)化是投資于“物”——建學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老設(shè)施、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施等，但實(shí)際受益主體是“人”。原來一些地方的形象工程、重復(fù)建設(shè)雖然“見物”，但和百姓福祉沒有直接關(guān)系，所以不符合“緊密結(jié)合”的要求。

另外，還要注意“投資于物和投資于人緊密結(jié)合”與一般性民生支出的區(qū)別，比如提高醫(yī)保或者養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，雖然是老百姓受益，但不是投資；直接給老百姓發(fā)錢，也不是投資而是民生支出。

NBD：在財(cái)政緊平衡的背景下，這對地方政府提出哪些要求？

尹艷林：這會倒逼地方政府在預(yù)算安排和項(xiàng)目謀劃中，把讓老百姓更好地分享發(fā)展成果作為優(yōu)先考慮。

地方財(cái)政要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，合理提高公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重。在投資方面，地方的投資項(xiàng)目里要盡可能增加二者緊密結(jié)合的項(xiàng)目，減少重復(fù)建設(shè)和低效產(chǎn)業(yè)投資。如果地方能把有限財(cái)力精準(zhǔn)投向“物中見人、人得實(shí)惠”的領(lǐng)域，民生改進(jìn)進(jìn)度快，老百姓受益就更加直接。

并非所有政府投資都要以效益為標(biāo)尺

NBD：在投資思路方面，“十四五”規(guī)劃建議提出拓展投資空間，而“十五五”規(guī)劃建議則提出擴(kuò)大有效投資，這是否是一種語義上的“收窄”？

尹艷林：我認(rèn)為這是兩個不同的維度，并非語義收窄。前者強(qiáng)調(diào)投資領(lǐng)域的拓展，后者強(qiáng)調(diào)投資總量的擴(kuò)大，二者并不存在直接的對比關(guān)系。

《建議》明確提出，“保持投資合理增長”“優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)，提高民生類政府投資比重”，這個要求反映的就是投資于物和投資于人緊密結(jié)合的問題。

盡管很多地方政府都表示現(xiàn)在七成以上支出用于民生，但其中不少為經(jīng)常性支出，而非投資性支出。此次《建議》明確提出提高民生類政府投資比重，旨在引導(dǎo)資金投向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、老舊小區(qū)改造等民生領(lǐng)域，確保投資既形成實(shí)物資產(chǎn)，又惠及人民群眾。

NBD：您如何定義“有效投資”？其核心標(biāo)準(zhǔn)是什么？

尹艷林：與“擴(kuò)大有效投資”含義相近的表述還有“擴(kuò)大有效益的投資”。我認(rèn)為現(xiàn)在講前者比后者更加重要，“有效投資”范圍更廣。

當(dāng)然，《建議》明確提出“保持投資合理增長，提高投資效益”，這是一個總的要求。但在具體項(xiàng)目上，并非所有政府投資都要以微觀效益為標(biāo)尺。公益性民生項(xiàng)目本身就缺乏市場回報(bào)，但這是政府應(yīng)該去投的，一些有效益的投資可以讓民間資本去投。若過度強(qiáng)調(diào)效益，反而將限制逆周期政策空間，導(dǎo)致無項(xiàng)目可投。

特別是在當(dāng)前階段，要強(qiáng)化逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，實(shí)施更加積極的宏觀政策，逆周期就是由于沒有效益所以市場需求少，這個時候就需要政府投資。因此，只要能夠拉動內(nèi)需、形成實(shí)物工作量，對穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)預(yù)期產(chǎn)生積極作用，能實(shí)現(xiàn)逆周期、跨周期調(diào)節(jié)意圖的投資，都應(yīng)該看作有效投資。

NBD：如何從機(jī)制上避免新一輪的無效投資？

尹艷林：重點(diǎn)在于防止盲目重復(fù)建設(shè)。中央已明確提出“反內(nèi)卷”，要求發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力必須立足稟賦、因地制宜、科學(xué)論證，防止“一哄而上”。

地方政府應(yīng)把有限資金更多投向投資于物與投資于人緊密結(jié)合的民生項(xiàng)目，既能提升居民福祉，又可以避免產(chǎn)業(yè)雷同造成的資源浪費(fèi)。而對形象工程、脫離需求的重復(fù)建設(shè)，則應(yīng)堅(jiān)決杜絕。

國有資本可適當(dāng)退出一些傳統(tǒng)行業(yè)為民企留出空間

NBD：《建議》提出提高民間投資比重，在當(dāng)前預(yù)期偏弱的背景下，您認(rèn)為真正能夠增強(qiáng)民營企業(yè)長期信心的定心丸是什么？

尹艷林：當(dāng)前的首要任務(wù)不是提高民間投資，而是穩(wěn)定民間投資。要增強(qiáng)民企信心，宏觀經(jīng)濟(jì)層面，經(jīng)濟(jì)必須企穩(wěn)回升，增長預(yù)期要改善，企業(yè)才能看到可持續(xù)的市場需求和投資空間。

法律制度層面，必須全面落實(shí)民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，從法律和體制機(jī)制上確保民營企業(yè)平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、合法權(quán)益得到有效保護(hù)。

在改革方面，《建議》提到，完善民營企業(yè)參與重大項(xiàng)目建設(shè)長效機(jī)制，發(fā)揮政府投資基金引導(dǎo)帶動作用，其中“發(fā)揮政府投資基金引導(dǎo)帶動作用”這一表述尤為重要，可能意味著政府基金可以直接參與民間投資項(xiàng)目，為民資分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造需求。

NBD：要提高比重，是否意味著會在一些由國企主導(dǎo)的領(lǐng)域，如能源、電信、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向民營經(jīng)濟(jì)打開更大的門？

尹艷林：放寬準(zhǔn)入是應(yīng)該的。國有資本、國有企業(yè)應(yīng)更多聚焦“三個集中”（向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國計(jì)民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中），不屬于“三個集中”的一些傳統(tǒng)行業(yè)可以適當(dāng)退出，給民營企業(yè)留出投資空間。

近期，國務(wù)院辦公廳也印發(fā)了促進(jìn)民間投資的文件，在擴(kuò)大準(zhǔn)入方面，提到具有一定收益的鐵路、核電等重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目，各地方規(guī)模較小、具有盈利空間的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新建項(xiàng)目，低空經(jīng)濟(jì)、商業(yè)航天等領(lǐng)域，都支持民間資本參與，這對民間資本來說都是利好。

近年來民間資本固投有所收縮

要明確政府的干預(yù)邊界

NBD：《建議》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決破除阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)卡點(diǎn)堵點(diǎn)，對此您如何解讀？

尹艷林：“堅(jiān)決”就是力度要大，標(biāo)志著這已由一般性工作要求上升為緊迫任務(wù)，凸顯中央對推進(jìn)節(jié)奏和力度的進(jìn)一步強(qiáng)化。

現(xiàn)行體制下，市場分割的深層矛盾仍未根除，統(tǒng)一大市場的構(gòu)建面臨障礙。中央對此高度重視。《建議》非常具體，細(xì)化到兼并重組、市場退出等制度，現(xiàn)在這些方面確實(shí)有地方保護(hù)，存在卡點(diǎn)堵點(diǎn)。

NBD：要“堅(jiān)決”破除，您認(rèn)為中央需要有哪些硬手段？

尹艷林：這就涉及財(cái)稅機(jī)制、統(tǒng)計(jì)制度、考核機(jī)制、利益分配等深層次改革。

比如現(xiàn)行的分稅制，只要有分稅制就涉及地方利益，有利益就有地方保護(hù)，我們能不能有懲罰機(jī)制破除這種地方保護(hù)，那就要明確政府的干預(yù)邊界。企業(yè)要遷出、破產(chǎn)、退市、被兼并都屬于市場行為，地方政府不能設(shè)置行政障礙。

《建議》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持有效市場和有為政府相結(jié)合，并把有效市場置于前面，正是要求政府回歸本位，減少對企業(yè)行為的干預(yù)。只有理順政府與市場的關(guān)系，才能破除統(tǒng)一大市場建設(shè)中的體制性障礙。

具體到如何破除地方保護(hù)，《建議》中已明確通過以下路徑進(jìn)行統(tǒng)籌引導(dǎo)：

首先是完善有利于統(tǒng)一大市場建設(shè)的統(tǒng)計(jì)、財(cái)稅、考核制度，就是要推動形成更加科學(xué)的地方政府行為導(dǎo)向。

其次是優(yōu)化企業(yè)總部和分支機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)地和消費(fèi)地利益分享，如果能很好地落實(shí)，就能對統(tǒng)一大市場建設(shè)形成實(shí)質(zhì)性推動。

當(dāng)然，分稅制帶來的地方利益和現(xiàn)行政績考核，都是深層次的體制問題。這些問題沒解決，要想解決治理方面的問題肯定會有難度，所以改革是一個漸進(jìn)的過程。

現(xiàn)在中央已釋放“堅(jiān)決破除”的明確信號，具體落地就要看相關(guān)部門和地方政府能否在統(tǒng)計(jì)、財(cái)稅、考核等方面拿出可操作的改革方案，改善現(xiàn)有的利益導(dǎo)向，規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)促進(jìn)行為。